印度尼西亚劳动关系协调和劳动争议处理
(一)机构设置及其职能
印尼协调劳动关系和处理劳动争议的机构主要有:劳工部门、工会组织、雇主协会和劳动争议处理委员会。
1.劳工部门
劳工部门由国家劳工部,省、区、县劳工局组成。主要承担三项职责:一是就职前的社会服务,包括职业训练和职业介绍等;二是在职期间的社会服务,包括工业关系和工作条件、劳作健康和安全、提高生产、监督工作准则和解决劳动争议;三是停止工作后的社会服务,包括福利保险,如劳作事故保险、死亡津贴、老年津贴及退休、失业津贴等。印尼是以条条领导为主的国家,省、区、县的劳工局负责人均由劳工部任免。
(1)国家劳工部。劳工部下设三个总署、一个总局。一是培训及调派劳工总署,内设总署秘书处、劳工计划及咨询署、劳工培训署、劳工调派及为输导署、非正式劳工及密集劳工培育署、职业训练中心、国际劳工派出中心、国民生产中心。其主要负责就职前的社会服务。二是产业关系及劳动标准总署,内设总署秘书处,工作条件培育署、福利保险和工资培育署、劳作健康及安全准则培育署、劳工保护准则监督培育署、工业关系署、劳作健康及安全服务中心,另外设有劳动争议处理委员会。其主要负责在职期间的社会服务,其中包括劳动关系协调和劳动争议处理。三是侦察总署及其所属的五个区侦察掌司。负责对劳工部门工作人员的监督。四是社会保险总局,内设筹划局、对外合作和法律局、员工局、财政局、公共局、社会关系局、员工训练及教育中心。负责停止工作后的社会服务。
(2)省劳工局。印尼有27个省,每个省都有劳工局。我们考察的西爪哇省劳工局、由5个处组成,即就业安置处、培训处、综合计划处,产业关系处、劳动保护处。劳动关系协调和劳动争议处理的职责由产业关系处承担。产业关系处内设四个职能科,即:在职培训科、劳动争议处理科、工作条件科、工会及雇主协会注册科。另外设省劳动争议处理委员会。
(3)区劳工局。区劳工局一般内设5个机构,即秘书科、就业培训科、劳动保护科、职业介绍科、工作条件与争议处理科。其中,劳动监察的职能由劳动保护科承担。集体协议的审查及劳动争议处理的职能由工作条件与劳动争议处理科承担。跨省的大企业的集体协议的审查工作由国家劳工部产业关系与劳动标准总署负责。
2.工会
印尼在全国设一个总工会,纵向上另有13个行业工会。25人以上的企业,即可组织工会。在劳动关系协调和劳动争议处理中,工会代表工人利益通过集体谈判、签定集体协议、参加政府对劳动政策的制订、修改和参加劳动争议处理委员会来体现和发挥自己的作用。工会的活动是独立的。
3.雇主协会
雇主协会是印尼企业经营者的唯一组织。目前,有8000多个企业参加协会。协会旨在维护雇主利益,帮助雇主改进生产经营活动,改善雇主与雇员的关系,并代表雇主利益参加协调劳动关系、处理劳动争议的劳动争议处理委员会,参加政府劳动政策的制订和修改工作。
4.劳动争议处理委员会。
印尼国家、省设有劳动争议处理委员会、委员会由政府部门、工会和雇主协会三方代表组成,每方5个席位。政府部门的5个席位一般为劳工部门、工业部门、交通部门、农业部门、财政部门各派出1名代表。委员会成员任期两年。委员会设主席或副主席,由劳动部门的负责人担任。该委员会是专门处理劳动争议的机构。(二)劳动关系的协调
印度尼西亚对协调劳动关系比较重视,提出了五项基本原则,建立了一系列的制度。
1.协调劳动关系遵循的五项原则
印尼称为“班查西拉的工业关系”,是遵循建国五项原则来发展良好的劳动关系。五项原则的大意是:第一,劳动者的劳动不仅是为个人生存,同时也是对上帝、对国家的贡献;第二,工人不仅是企业的劳动力,同时也是人,要从人道主义出发,尊重人格;第三,工人和资方不是对立的关系,而是平等的伙伴关系;第四,劳资双方解决分歧,要象兄弟一样协商解决,不要对抗;第五,工人与企业利益共享。
2.企业内部协调劳动关系的制度
(1)印尼提倡在企业成立劳资协商机构。政府规定,企业工人人数在50人以下的,劳资双方各派代表人数至少为2人;企业工人人数在50人以上,劳资双方各派代表人数至少为3人;劳资双方代表人数可以不对等;协商组织主要就企业经营、管理,工人权益等方面大事经常召开会议进行协商。其作用主要是:为劳资双方的协商创造良好的气氛;保护工人的利益;让工人了解公司的经营状况等大事,协调劳资关系。
(2)在有工会的企业,一般都实行集体谈判、集体协谈制度。集体谈判是由企业工会代表工人与企业经营者代表进行,目的是达成本企业的集体协议。集体协议的主要内容包括工人的工时、工资、劳资纪律、工种、岗位调整、保险福利、劳动关系当事人双方的一些责权利,以及发生争议后的处理程序规定等。协议主要依据国家的劳动法规,政策来制订,同时,在不违背国家的劳动法规、政策来制订,同时,在不违背国家劳动法规、政策的情况下,根据劳资双方的实际情况再制订一些为本企业所需要的条款。集体协议经工人代表讨论,双方协商同意后向全体员工宣布,经政府劳工部门确认后,即具有法律效力。雇主依据集体协议对员工进行管理,员工依据集体协议来进行生产活动并维护自身的权益,劳动争议处理机构依据集体协议来处理劳动争议。集体协议每两年可以根据劳资双方的实际情况和需要作一次修改,满三年可以重新签订。集体协议签定后,应报劳工部门审批。
(3)在没有工会的企业,主要是靠企业依法制定内部规章对劳动关系进行协调。企业规章制订后,也应报劳工部门工作条件与争议处理机构审批。因执行企业规章发生争议可按国家规章的程序进行处理。目前,印尼大、中、小企业共14万个,其中有工会的企业约10600个,占7%。主要原因是印尼25人以下的小企业较多。另外,从国际上看,工会数量及会员数量是一种下降的趋势,对印尼也有一定影响。
由于企业内部这些协调劳动关系制度的建立和实行,就使企业内部形成一种预防和调解劳动争议的协商机制,将大量劳动争议的隐患和萌芽消除在企业。
3.企业外部协调劳动关系的制度
(1)建立了劳工监察制度。在劳工部,劳工监察的职能由产业关系与劳动标准总署承担。劳工监察的具体内容主要有三个方面,一是企业执行有关工作条件方面的条例情况,包括工作时间、休息时期、加班、童工、女工、病假、休假等方面的规定;二是企业执行有关福利保障和工资保护方面的条例情况,包括男工、女工同工同酬,按时支付工资,扣罚工资的限度,最低工资等方面的规定;三是企业执行有关工作环境和条件方面的条例情况,包括劳作健康和安全、劳作事故的偿还办法等规定。在对企业实施监察中,遵循先教育后制裁的原则,并对被监察的企业划定优、中、劣三个等级,而且用青、黄、红三种颜色标记出来。优等企业的条件是,企业工会、劳资协商机构发挥了良好作用,劳资双方签订了集体协议,工人工资水平远高于最低工资规定,执行了为工人进行社会保险投保的规定。中等企业的条件是,企业成立了工会和劳资协商机构,但尚未正常地开展工作,劳资双方没有签订集体协议,工人工资刚刚达到最低工资规定,未完全执行为工人进行社会保险投保的规定,未完全执行为工人进行社会保险投保的规定。劣等企业的条件是,企业还没有成立工会和劳资协商机构,工人工资低于最低工资规定,劳作条件差,完全没有或只为一小部分工人进行了社会保险投保,劳工流动性过高。各地劳工部门都有企业优劣图表,这样劳工监察员在执行公务时,可有针对性地着重督促劣等企业,其次是中等企业,监察员对违法的企业老板可给三次警告或处罚,如仍不听劝告,可向法庭起诉。
(2)建立了较完善的劳动争议处理制度。
印尼的劳动争议处理机构主要是劳工部门的产业关系机构和劳动争议处理委员会。处理劳动争议渠道和程序大致是,发生劳动争议后,当事人可以请民间公正的第三者进行调解、公断,达成协议的,协议经当地劳工部门或劳动争议处理委员会确认后即具有法律效力,双方应自觉履行;当事人也可请当地劳工局的调解员(由区劳工局工作条件与争议处理科的工作人员受专门训练后而担任)进行调解、调停、达成协议的,双方自觉履行;民间调解、行政调解未达成协议的,当事人可向省劳动争议处理委员会申诉,经调解,调停成功,协议即具有法律效力,双方自觉履行,不成功的,由省劳动争议处理委员会作出处理决定,当事人对该决定不服,可在14日内上诉国家劳动争议处理委员会,由国家劳动争议处理委员会作出最后决定,当事人必须执行。另外,工会对本企业开除员工不同意,可作为劳动争议当事人向劳动争议处理委员会申诉。10人以上因解雇员工发生的争议,应直接向国家劳动争议处理委员会申诉;10人以下因解雇员工发生的争议应向省劳动争议处理委员会申诉。国家劳动争议处理委员会最后作出的处理决定虽是取终决定,但在十四日内,劳工部长有权根据当事人的要求提出复议。具有法律效力的调解协议书或处理决定书,如一方当事人不执行,另一方当事人可向法庭申请强制执行(参见附后的程序图)。
劳动争议处理机构受理劳动争议的范围,从受理对象上看,是所有企业,事业单位发生的劳动争议。公务员与所在单位发生的争议另有规定,由政府内部按规定处理。涉外劳动争议由法庭处理。从受理内容上看,主要是两大类,一是因履行集体协议发生的争议,二是因解雇员工发生的争议。从数量上看,每年向两级劳动争议处理委员会申诉的案件约7000件以上,国家委员会处理的案件约占15%左右,两类争议各占50%。另外,据雅加达市西区劳动局局长介绍,他们每年行政调解劳动争议约1000多件,其中只有少数案件向雅加达市劳动争议处理委员会申诉。
劳动争议处理委员会处理劳动争议没有时间规定,案件处理时间一般不会超过6个月,个别案件的处理可长达两年。案件处理形式是召开委员会会议,当事人双方不列席会议,会议协商达不成一致意见的,则采取表决的方式,只有半数以上的委员同意,即可做出处理决定。
印尼劳动争议处理的基本原则可概括为四项:一是三方原则。劳动关系的协调和劳动争议的处理必须由三方代表共同协商共同研究共同处理,集中体现在劳动争议处理委员会由政府、工会、雇主协会三方代表组成。二是双方协商原则。企业生产经营管理的大事需经雇主和工会或工人代表双方协商,员工的保险福利要经双方协商,劳动争议的处理要经双方协商,这一原则主要体现在企业内部的自我协调机制之中。三是预防为主原则。印尼的企业平素都比较重视在内部创造培养良好劳资关系的气氛和环境。平时企业经营管理的情况变化和工人待遇的变动事先充分向工人解释说明,并注意征求工人的意见;强调企业应从保险福利待遇,如生老病死,接送上下班等方面关心工人;工人违纪劳动纪律,给予三次警告,警告无效后,方予解雇。致使大量的劳动纠纷都能解决于基层、解决于萌牙状态之中。四是强调自制原则。遇有劳动纠纷,极力强调自制,要求雇主应充分尊重工人的权益;工人应充分理解、体谅雇主的实际情况,尽量自己化解劳动争议。
(3)对罢工事件作了专门处理规定
从1985年至1989年,印尼每年罢工事件从78起降至19起。而1990年回升至61起,1991年达114起。其中约90%的罢工发生在雅加达、茂物、万隆等工业集中的地区;约80%的罢工是由集体劳动争议引起的,具体原因多是因工资、工时、劳作条件等引发的。这些罢工多数都是非法举行的。
印尼在1957年第22号法令第6章里规定:劳工有罢工的权力;这里所讲的罢工是指因工业纠纷引发的,劳工集体停止工作或拖延工作的行为,其目的是为了压制或支援其他行业、工种的劳工,迫使企业经营者接受劳工提出的有关劳动权利、义务方面的要求。还规定了申请罢工的手续;发生争议,劳资双方首先应谈判,谈判成功应有书面决议案,双方代表在上面签字;谈判破裂,劳工可有两项选择,即:向当地劳工局提出调解申请或者提出罢工计划。如提出调解申请,劳工局应立即派调解员进行调解,并在14天之内完成调解、调停工作。调解不成,当事人可按劳动争议处理程序向省劳动争议处理委员会申请。如提出罢工计划,应在其中写明具体要求;谈判破裂证据;实行罢工的日期和期限(日期须在提交罢工计划之日起14天以后);罢工期间的活动方案、访问对象,游行路线、标语等等。在劳资双方谈判和劳工部门审批罢工计划期间,劳工不得怠工或罢工。一旦发生非法罢工,罢工劳工不得滞留在企业里,不得破坏企业的财产、财物;不得恐吓要继续工作的员工。劳工部门接到罢工计划,一般不予批准,而是派调解员首先进行调解。如14天之内调解不成,又没有批准劳工罢工,劳资双方均可按劳动争议处理程序向劳动争议处理委员会申诉。在劳动争议处理委员会处理该案期间,劳工不得怠工或罢工;企业经营者不得作出与劳工要求相关的任何制裁。对违反上述有关罢工规定的劳工或企业经营者,可向法庭起诉,按法律程序进行制裁。
从上述规定看,印尼处理罢工事件,主要是靠政府的劳工部门和由三方成员组成的劳动争议处理委员会,处理程序与劳动争议的处理程序一致。
二、体会和建议
尽管我国与印度尼西亚的政治体制和国情不同,但从实行市场经济、都是人口大国以及同属发展中国家等角度来看,也有很多相近之处,印尼在劳动关系协调和劳动争议处理方面的一些作法,也是值得我们借鉴、参考和学习的。
(一)几点主要体会
1.把集体协议和集体谈判作为协调劳动关系的主要方式。
通过实行集体谈判和集体协议制度,一方面能够把法律、法规在企业里具体化,对避免劳动关系恶化、劳动争议发生发挥积极的作用;另一方面,能够使处理雇主和工人之间的劳动争议有据可依,可以迅速、及时,有效地解雇劳动争议,避免矛盾激化。
2.贯彻三方原则,注重发挥工会和雇主协会的作用。
印尼不仅鼓励雇主协会和工会代表参加政策对劳动方面的决策工作,同时还规定必须由雇主协会、工会和政府三方面组成劳动争议处理委员会。实行三方原则劳动争议,一是能够给人以公平感,从而有效地树立劳动争议处理机构的威信;二是三方各自熟悉、了解并反映三方的情况和利益,有利于争议得到公正解决;三是有利于争议得到的调解并能够灵活地解决。
3.注重协商调解和预防劳动争议。
这是印尼处理劳动争议的一大特点。尽管这样做使有些争议的解决时间拖得过长,并带有一些随意性,但充分的协商在和平和的气氛中灵活地处理劳动争议反倒有通过庭审解决所难收之效。
4.劳动监察行之有效。
印尼国家对企业的劳动监察是通过各级政府劳工部门来实施的,劳动监察是印尼劳工部门的主要职责之一。劳动监察的主要依据是国家有关的劳动法规、政策和企业的集体协议,监察的内容主要是其执行情况。通过及时、有效地监察,有力地促进了劳动关系的不断改善和劳动争议的预防。
5.政府重视劳动关系的协调和劳动争议处理工作。
政府把协调劳资关系、处理劳动争议作为促进经济发展、改善投资环境、保证社会稳定的重要策略之一。劳工部门的三大职责之一就是促进劳资关系的协调发展。与此相适应,设置了规格相当高的国家劳动争议处理委员会,直接处理重大争议案。劳工部门和劳动争议处理委员会肩负起政府委以处理罢工事件的重任,并在机构、编制、经费以及工作条件等方面也比较优越。同时,劳动立法也比较完善。
(二)几点建议
1.重视劳动争议处理工作,进一步加强劳动争议处理机构的建设。
劳动争议处理制度是市场经济的必然产物,其对市场经济建设和发展的作用显而易见,各市场经济发达国家对此都十分重视。我国正在建立市场经济体制,劳动争议处理制度是其系统工程的重要环节,尤其在目前由计划经济向市场经济过渡、党政机构改善、职能转变的特定阶段,更应重视并超前完善这项制度,把如何发展与完善这项制度摆上适当的位置。应尽快改变目前劳动争议处理机构、编制、经费得不到保证,工作条件差,人员素质不高且不稳定,劳动争议处理制度发展方向尚不完全明确的状况。
2.劳动监察与劳动争议处理工作应分工明确,密切配合。我国的劳动监察工作已经起步,其主要职责是纠正、制止企业和职工的违法行为,预防劳动争议的发生。是一种主动监察的行为。劳动争议处理制度,从目前的规定看,是一种劳动法律服务被动监督的行为。两者如能密切配合,特别是在地、市以下的基层劳动部门,将两者有机地结合起来,对预防和处理劳动争议及其引发的罢工事件,会有更大的作为。
3.进一步完善劳动争议处理的三方原则。目前我国实行的就是三方原则,但在新形势下应进一步改进和完善这一制度。随着经济体制改革的深化,相当一部分企业将成为无上级主管部门的企业,私营、个体经济也将大力发展,其劳动争议不可避免的大量产生,在处理其劳动争议中,要坚持三方原则,就必须有其有效的利益代表机构。因此,企业家协会和私营企业、个体工商户协会的完善与发展,及其职责作用的真正发挥,已成为当前需要研究和考虑的重要课题。
4.积极探讨处理罢工事件的新途径。随着我国市场经济的发展,随着集体谈判、集体协议制度在我国的试行,团体争议(即工会与企业经营方面的争议,属集体争议的一种)的出现不可避免,罢工事件的不断增多也不可避免。而我国处理罢工事件的新机制尚未形成。为此,建议在实施劳动部颁发的《关于处理职工集体上访和罢工预案》和《劳动争议仲裁委员会办案规则》的过程中,本着综合运用法律、行政、经济服务多种手段的原则,在市、地以下的劳动部门,将劳动争议处理、劳动监察、劳动信访等部门有机地结合起来,承担起处理突发事件的牵头任务。这样既可以减轻政府的负担,又可推动劳动争议处理等项制度的发展。
