新世纪以来印度尼西亚重要的矿业法规政策及其影响

印度尼西亚是东南亚地区的矿业大国，其矿产资源非常丰富，矿业在其经济发展中占有重要地位。进人21世纪以后，印度尼西亚政府颁布和实施了一系列与矿业有关的新的法规和政策，对该国矿业产生了重大影响。

一、地方自治法使矿业管理格局发生重大变化

1999 年印度尼西亚议会通过了有关地方自治的22号法，2001年5月开始实施，从此印度尼西亚矿业管理（至少有相当部分）进人了一个地方自治的时代。22 号法将中央政府的一些权力下放到了地方政府，包括矿权管理、税收和产业政策等。

依据1967 年的矿业法，印度尼西亚矿业管理是以中央为主，地方为辅。矿产开发分类管理，法律将矿产资源分为A、B、C三大类。A类为战略矿产，包括石油、天然气、煤、铀等放射性矿产、镍、钻、锡。这7类矿产只能由国家经营。外国公司作为政府机构或国营公司的承包人，经议会批准后也可按合同规定参与战略性矿产的勘查和开发活动。B类为重要矿产，包括铁、锰、铝土矿、铜、金、银等34 种矿产。这些矿产可以由国营公司、本土公司、合资公司和个体投资者进行勘查和开发。A、B类矿产开发权的授予由中央主管部门负责。C类主要是非金属矿产，主要由省政府管理。

1999年的22号法给予地方政府矿业管理较大的权力。这与1967年的矿业法直接相矛盾，1967年矿业法主要表现为集中管理，而1999 年的22 号法已经转变为分散管理。事实上，在2001年5月以后1967年的11号法在对矿产经营保护方面似乎已经失去了应有的法律效力，特别是对新的矿业投资。依据22 号法，地方政府有权颁发采矿授权。 2001年以后非能源矿产的采矿授权主要由地方政府颁发。据2007 年初统计，地方政府已经发放了1200多份采矿授权，大大超过了中央政府在2001年以前30多年颁发的采矿授权总数（597份）。

22 号法也赋予了地方政府矿业外资的审批权，标准工作合同也由地方政府负责签发。但外国投资者普遍存在疑虑，担心地方政府无法使合同条款得到保证。在2001 年底至少有25家外国投资商不愿意与地方政府鉴订他们的标准工作合同（COW）。中央政府虽然也保留了依据总统令批准外国投资的权力，但在2001 年后基本就没有关于中央政府与外资签订标准工作合同的报道。这也是2001 年以后外国固体矿业投资大幅度下降的重要原因之一。

此外，地方政府还各自颁布相应的管理新条例，据印度尼西亚商业协会统计，目前已经有1500份地方政府颁发的新条例，有些与现行的法规相矛盾。这些造成投资者对法律认知方面的混乱。在此期间中央政府曾宣布其中的一些条例无效，因为它们与中央政府和投资者间签订的具有法律性质的合约相冲突。

由于不确定的法律和规章环境，加上不断的安全威胁和与地方政府及当地居民的矛盾，许多矿业公司延迟了他们的新矿业项目投资和项目扩大计划，他们在等待政府提供一个明确而清晰的法律框架。

二、制定新矿法征途漫漫

目前印度尼西亚的基本矿业法是1967年的11号法，其后还陆续颁布了一系列与矿业有关的法律法规。但总体看，印度尼西亚矿业的法律体系并不健全，管理条例不够清晰，有些法规还相互矛盾。近两年来制定和修改的一些法律法规对矿业界产生较大影响。

为改善投资环境，完善矿业方面的法律体系，政府正在制定新的矿业法以取代1967 年的矿业法。最初的新矿业法草案（矿产和煤炭采矿法）是2001年10月提交审议的，印度尼西亚能源和矿产资源部和其他有关部门参与了该法律草案的制订。草案包括一些重要建议，包括外国投资者与内资平等对待；小规模、个体生产者应当被承认有合法的权利；近40年来一直采用的标准工作合同将被采矿许可证所取代等。

新矿法草案从最初的提交到目前已经历了5年多，中间也做了几次修改，修改后的草案又加强了环境保护方面的规定，包括采矿安全、废物处置、矿山闭坑后的土地复垦等。根据印度尼西亚能源和矿产资源部副部长R.sukhya:2007年6月在第七届亚太矿业大会上的矿业政策报告，目前新矿法仍在议会的审议之中。据目前了解的情况，新矿法一旦出台，将会对印度尼西亚的矿业产生积极的影响

三、森林法对矿业活动的影响以及政府的相关措施

1999年政府颁布41号森林法，该法禁止在林区露天采矿。这对在印度尼西亚的矿业活动产生较大的影响。因为印度尼西亚森林覆盖率高达67.8% ，在矿业大省巴布亚68％潜在的矿产远景区被受保护的森林所覆盖，苏门答腊地区为58%，马鲁古地区为50%，苏拉威西地区为39%，加里曼丹地区为33％。一些签订了合同的矿业项目也因此受到了影响。政府曾向矿业公司保证在1999年前发出的许可证不受森林法的限制，实际情况并不如此。不过依据该法，议会可以批准一种特殊许可证，允许其持有者在受保护的林地中采矿。由于不确定的法律和规章环境，许多矿业公司延迟了他们的新的矿业项目投资和项目扩大计划，甚至已经暂停了勘查和开发活动。据2002 年底统计，当时大约有150 家矿业公司陷人困境，其总值320 亿美元的投资项目被迫暂时搁置，实际上是在等待政府的审批。为此印度尼西亚议会和能源矿产资源部联合组建了一个小组，评估森林法对矿业公司的影响小组推荐了22 个矿业公司到被保护的林地中采矿，推荐的条件是依据公司的采矿场所（阶段）、投资额及采矿对环境的影响。2004 年总统签署政令( Perpu ，类似于法律，但不必经过议会的批准），允许13家公司恢复它们在受保护林地中的采矿活动。这些公司包括：PT Antam Thk （项目在东南苏拉威西省），印度尼西亚自由港公司（FreePort)（巴布亚省）, Gag镍公司，印度尼西亚国际镍公司（P Tlnnco)等。这些公司项目的已经证实的矿产资源储量达到了经济开采水平。

四、中央与地方矿产资源开发收益的分配和存在的问题

1999年议会通过了关于财政分配的25号法律(2001年执行），该法明确了印度尼西亚中央与地方政府在矿产资源开发收益方面的分配比例1999年25号法将使至少25 ％的国内收人通过中央分配基金转移到地方政府。1999年25号法规定，矿业部门（油气除外）的税收收人20％归中央政府，80％归地方政府（省政府得其中的16%，矿山所在城市分64%。权利金也是二八开，20％归中央政府，80％归地方政府，其中省政府分16%，矿山所在城市分32％，省内其他城市分32％。另外，矿山所在的省政府和其他地方政府将从征收的税后石油权利金中得到15％的份额，从天然气中得30%。

1999 年25 号法令执行以来，一些地方政府发现他们所分配的资金减少了，他们选择了从矿业公司那里来增加收人。例如一些地方政府要求煤炭生产商每吨支付250 印尼盾（约0 . 24 美元）的费用。采矿、石油和天然气业的投资者常常抱怨，地方当局违反投资商和中央政府签订的合同，强征额外的税收。据统计，目前已经发布了数百条征收附加税的地方政府法令，为此，矿业公司的生产成本已经增加了6％一10％。

五、对煤炭出口征收关税

2005年12月25日开始，印度尼西亚对煤炭出口加收5％的煤炭出口税，目的在于抑制印度尼西亚煤炭出口增长，确保国内市场供应量。印度尼西亚政府每月对煤炭出口价格（FOB）核算l 次，并以此征收5％的关税。

该项政策实施后受到煤炭出口商的强烈反对。印度尼西亚煤炭矿业联合会指出，此举增加了煤炭出口价格，削弱了印度尼西亚对澳大利亚、中国、南非和越南等国际对手的竞争力。该项税收政策原本打算抑制印度尼西亚煤炭出口增长，但事实上印度尼西亚煤炭出口量却大幅攀升。2006年上半年，印度尼西亚出口煤炭8354.8万吨，同比增长38.4% ，增加2290.2万吨。出口增长源于煤炭出口价格高涨，出口商足以承受税收负担。由于热力煤出口价格下跌，2006 年上半年印度尼西亚热力煤出口量受到关税措施的影响。由于政策实施的效果不明显，加上煤炭出口商的强烈反对，政府对该政策进行了调整，2006年9月13日，政府取消了该项关税，该关税实施只维持不到 1 年的时间。

进人2007年后，印度尼西亚政府又计划重新对出口煤炭征收关税，这次的目的主要在于增加财政税收，弥补税收赤字。该国出口商以此举将削弱价格竞争力为由表示强烈反对。另外，重新启用被废除的政策也可能招来海外用户的反感，因此，印度尼西亚煤炭关税问题仍在商讨。

六、减少国家赖性源消费对石油的依

目前印度尼西亚的能源消费量中半数以上是石油。印度尼西亚虽然石油资源比较丰富，是东南亚石油大国，也曾经是该地区重要的原油出口国。但近几年来印度尼西亚原油产量一直呈下降趋势。减产的主要原因是一些老油田的自然减产和油气领域勘探和开采新增投资缺乏。目前印度尼西亚国内的原油产量不能满足国内的需要。从2004年上半年起印度尼西亚已成为原油净进口国，国际油价的上升反而造成印度尼西亚更多的预算赤字。

为应对这一变化，2006 年初印度尼西亚政府发布三项能源政策：2006年1号文件、2号文件和5号法规，以此作为将来国家能源法律和法规的基础，其中重要政策之一是减少国家能源消费对石油的依赖性，并制定了今后20 年的发展目标：到2025 年能源消费中使用石油的比例将从2005年的55％减少到20％。煤炭和天然气所占比例将分别从2005年的15.7％和23％增加到各占33％。此外还要增加生物能源、地热、可再生能源、液化煤的使用比例。

为实现仁述目标，目前印度尼西亚能源和矿产资源部正在起草一项能源替代计划，并负责将来这一计划执行的协调工作。

主要参考资料

 USGS MiflCmlS Yearbook2001.2002.2003.2004.2005